Loitering-Munition: Neue BMWE-Regeln

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat am 2. Dezember 2025 ein Merkblatt zur Einstufung von Loitering-Munition und Drohnen als Kriegswaffen veröffentlicht. Es reagiert damit auf die wachsende militärische Bedeutung dieser Systeme und zahlreiche Praxisanfragen. Im Mittelpunkt steht die Auslegung von Nr. 9 der Kriegswaffenliste zu „sonstigen Flugkörpern“. Das Merkblatt konkretisiert, wann Loitering-Munition, bewaffnete und bewaffnungsfähige Drohnen sowie bestimmte Komponenten als Kriegswaffen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz gelten und ab welchem Entwicklungsstadium die strengen Pflichten greifen.

Das Wichtigste in Kürze

• Loitering-Munition mit Gefechtskopf, Zünder, Triebwerk und Zielsuchfunktion gilt als Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL.
• Auch unvollständige, aber flug- und funktionsfähige Loitering-Systeme mit spezifischer Zielerfassungssoftware werden als Kriegswaffen eingestuft.
• Bewaffnete und objektiv bewaffnungsfähige Drohnen mit Abfeuereinrichtungen für Lenkflugkörper sind Kriegswaffen, selbst ohne montierte Munition.
• Spezifisch für Loitering-Munition konstruierte Triebwerke können Kriegswaffen nach Nr. 12 KWL sein; einfache Standardbauteile bleiben außen vor.
• Die Kriegswaffeneigenschaft beginnt erst beim „objektiv einsatzfähigen Prototyp“; das Merkblatt ist Orientierungshilfe, aber nicht rechtsverbindlich.

Wann gelten Loitering-Munition und Drohnen nach dem neuen BMWE-Merkblatt als Kriegswaffen?

Loitering-Munition und Drohnen gelten als Kriegswaffen, wenn sie als bewaffnete oder objektiv bewaffnungsfähige Systeme mit funktionsfähiger Zielerfassung und Abfeuereinrichtungen einen militärisch sinnvollen Einsatz ermöglichen; ab dem Stadium eines objektiv einsatzfähigen Prototyps greifen die strengen Genehmigungs-, Melde- und Kontrollpflichten des Kriegswaffenkontrollgesetzes.

Rechtlicher Rahmen: Art. 26 GG, KrWaffKontrG und Kriegswaffenliste

Die Einstufung von Drohnen und Loitering-Munition als Kriegswaffen ist verfassungsrechtlich eingebettet. Art. 26 Abs. 2 Grundgesetz legt fest, dass Waffen zur Kriegsführung nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in den Verkehr gebracht werden dürfen. Das Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) konkretisiert diese Vorgaben und definiert Kriegswaffen in § 1 Abs. 1 als Gegenstände, Stoffe und Organismen, die zur Kriegsführung bestimmt sind und in der Kriegswaffenliste (KWL) abschließend aufgeführt werden.

Die KWL umfasst 62 Positionen und wird nach § 1 Abs. 2 vom Stand der wissenschaftlichen, technischen und militärischen Erkenntnisse geprägt. Wichtig ist der objektive Ansatz: Die Einstufung hängt nicht von der subjektiven Zweckbestimmung eines Unternehmens ab, sondern von Art, Funktion und Eignung des Gegenstands. Entscheidend ist, ob die Güter geeignet sind, als Mittel der Gewaltanwendung in bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten eingesetzt zu werden. Das BMWE-Merkblatt knüpft an diese Grundstruktur an und versucht, sie auf moderne unbemannte Systeme zu übertragen. Dadurch werden die verfassungsrechtlichen Vorgaben mit der technischen Realität von Drohnen und Loitering-Munition verzahnt.

„Sonstige Flugkörper“: Einordnung von Loitering-Munition und Drohnen nach Nr. 9 KWL

Für Loitering-Munition und Drohnen ist insbesondere Nr. 9 der Kriegswaffenliste maßgeblich. Dort sind „sonstige Flugkörper“ aufgeführt, zu denen nach den Erläuterungen ausdrücklich auch Kampfdrohnen mit Zerstörungswirkung zählen. Das Merkblatt bestätigt, dass voll konfigurierte Loitering-Munition mit Gefechtskopf, Zünder, Triebwerk und Zielsuchfunktion unzweifelhaft eine Kriegswaffe im Sinne der Nr. 9 KWL darstellt. Gleichzeitig weitet es den Blick auf unvollständige Systeme. Bereits unvollständige Loitering-Systeme werden als Kriegswaffen eingestuft, wenn die Drohne flug- und funktionsfähig ist und über zweckspezifische Zielerfassungsfunktionen verfügt.

Rein zivile „Off-the-Shelf“-Hardware erlangt die Kriegswaffeneigenschaft erst durch die spezifische Loitering-Software. Bei speziell konstruierten Waffenkontrollcomputern genügt jedoch bereits die Hardware für die Einstufung. Aufklärungsdrohnen ohne Zielbekämpfungsfähigkeit werden weiterhin nicht als Kriegswaffen behandelt. Das Merkblatt schließt damit typische Abgrenzungslücken, die sich aus der rasanten technischen Entwicklung von Drohnensystemen ergeben.

Technische Kriterien: Prototyp, Funktionsäquivalenz und Bausatztheorie

Ein zentrales Element des Merkblatts ist die Konkretisierung des Zeitpunkts, ab dem die Kriegswaffeneigenschaft beginnt. Nach den Erläuterungen zur KWL ist im Fertigungsprozess die Schwelle zur Kriegswaffe erreicht, sobald gelistete Güter so weit fertig bearbeitet oder zusammengesetzt sind, dass sie ihrem Verwendungszweck entsprechend eingesetzt werden können.

Das Merkblatt übersetzt dies in den Begriff des „einsatzfähigen Prototyps“. Ein solcher Prototyp liegt vor, wenn ein militärisch sinnvoller Einsatz in bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten ernsthaft möglich ist. Damit wird Forschung und Entwicklung ein zusätzlicher Orientierungspunkt gegeben, ohne die Schwelle zu früh zu ziehen. Gleichzeitig bleibt ein Auslegungsspielraum, etwa bei Versuchsplattformen mit weitgehend vollständiger Funktionalität. Ergänzend betont das BMWE die Funktionsäquivalenz: Loitering-Munition wird funktional einem Lenkflugkörper mit Zielsuchkopf gleichgestellt.

Es kommt nicht darauf an, ob ein dezidierter Zielsuchkopf physisch vorhanden ist; entscheidend ist die vergleichbare Zielsucheigenschaft. Mit der Bezugnahme auf die Bausatztheorie macht das Merkblatt zudem deutlich, dass auch nahezu vollständige, zerlegte Systeme als Kriegswaffen qualifizieren können.

Komponenten und Triebwerke: Gefechtsköpfe, Zünder, Zielsuchköpfe und Antriebe

Das Merkblatt präzisiert auch die Behandlung einzelner Komponenten von Loitering-Munition und Drohnen. Gefechtsköpfe und Zünder sind bereits heute eigenständig in der KWL erfasst. Gleiches gilt für Zielsuchköpfe und bestimmte Abfeuereinrichtungen. Untergeordnete elektronische Bauteile wie Batterien, einfache Rumpfteile oder Standardplatinen gelten hingegen nicht als Kriegswaffen. Besonders sensibel bewertet wird die Rolle der Triebwerke. Spezifisch für Loitering-Munition konstruierte Triebwerke können nach Nr. 12 KWL als Kriegswaffen gelten, wenn sie nicht auch in zivilen, Dual-Use- oder militärischen Aufklärungsdrohnen eingesetzt werden.

Die Antriebsart – elektrisch, Verbrenner, Dreh- oder Starrflügler – ist dabei unerheblich. Modifikationen an Triebwerken, die sie gezielt für Loitering-Munition optimieren, können schon ausreichen, um eine Kriegswaffeneigenschaft zu begründen. Kritisch bleibt, dass es sich technisch oft um sehr einfache, in großer Stückzahl produzierte Komponenten aus zivilen Drohnenanwendungen handelt. Das Merkblatt erkennt diese Problematik zwar, löst sie aber nicht vollständig auf.

Übersicht zentraler Komponenten und KWL-Zuordnung

Bewaffnete, bewaffnungsfähige und Aufklärungsdrohnen: Abgrenzung im Detail

Beim Thema Drohnen zeichnet das Merkblatt eine klare, aber differenzierte Linie. Bewaffnete Drohnen werden als Kriegswaffen nach Nr. 9 KWL eingestuft. Dabei spielt es keine Rolle, wie die eingesetzte Bewaffnung im Einzelnen klassifiziert ist. Wichtig ist, dass das System objektiv zur Zielbekämpfung vorgesehen ist. Objektiv bewaffnungsfähige Drohnen mit funktionsfähigen Abfeuereinrichtungen für Lenkflugkörper gelten ebenfalls als Kriegswaffen, auch wenn die eigentlichen Lenkflugkörper noch nicht angebracht sind.

Abfeuereinrichtungen selbst sind wieder eigenständige Kriegswaffen nach Nr. 10 KWL. Zudem stellt das Merkblatt klar, dass Drohnen mit technischen Voraussetzungen, die einen späteren Waffeneinsatz vorzeichnen, im Einzelfall als Kriegswaffen qualifizieren können.

Das betrifft Systeme mit integriertem Waffensystem, Zielauffassung, Feuerleitung und Schnittstellen zur Avionik ebenso wie speziell für den Waffeneinsatz konstruierte Bombenschäfte und Halterungen. Besonders relevant ist der Hinweis, dass solche Vorrichtungen jedenfalls dann kritisch sind, wenn eine Nutzung als sonstiges Transportmittel ausgeschlossen werden kann.

Einordnung typischer Systemtypen nach dem Merkblatt

Aufklärungsdrohnen, Abfangdrohnen und die Grenzen der Kriegswaffeneigenschaft

Militärische Aufklärungsdrohnen nehmen eine Sonderrolle ein. Das Merkblatt bestätigt ausdrücklich, dass sie keine Kriegswaffen sind, solange sie ausschließlich auf ihre Aufklärungsfunktion beschränkt bleiben. Entscheidend ist daher eine strenge Trennung zwischen Sensorik und Bewaffnung. Wird die Funktionalität erweitert, etwa durch die Integration von Zielbekämpfungsfähigkeiten oder die Vorbereitung für Waffensysteme, kann die Einstufung als bewaffnete oder bewaffnungsfähige Drohne ausgelöst werden.

Abfangdrohnen mit rein kinetischer Wirkung stuft das Merkblatt dagegen klar als Kriegswaffen nach Nr. 9 KWL ein. Hier genügt es, dass die Drohne mit ihrer Masse und Geschwindigkeit gegnerische Ziele zerstören oder beschädigen kann. Dadurch geraten auch Systeme in den Fokus, die keine explosive Ladung mitführen, aber zielgerichtet andere Luftfahrzeuge oder Objekte rammen. Die Grenze zwischen defensiver Nutzung und kriegswaffenrechtlicher Relevanz wird damit deutlich enger gezogen.

Beginn der Kriegswaffeneigenschaft: einsatzfähiger Prototyp und Praxisfolgen

Besonders praxisrelevant ist die Definition des „einsatzfähigen Prototyps“ als Beginn der Kriegswaffeneigenschaft. Nach dem Merkblatt ist eine Waffe dann Kriegswaffe, wenn sie so weit ausgereift ist, dass ein militärisch sinnvoller Einsatz in einem zwischenstaatlichen Konflikt ernsthaft möglich ist. Vorstufen, frühe Versuchsträger oder rein technische Demonstratoren ohne taktische Einsatzreife bleiben grundsätzlich außen vor. Dennoch kann die Grenze in der Entwicklungsrealität schwer zu ziehen sein.

Beispielsweise kann eine Drohne mit bereits ausgereiftem Flugprofil, aber nur teilweise integrierter Zielsoftware schon nahe an diese Schwelle heranrücken. Für Unternehmen bedeutet dies, dass Entwicklungsprojekte frühzeitig rechtlich bewertet werden müssen. Wer im späteren Entwicklungsstadium die Schwelle überschreitet, muss mit den umfassenden Genehmigungs-, Melde- und Kontrollpflichten des KrWaffKontrG rechnen. Verstöße sind straf- und bußgeldbewehrt und können erhebliche persönliche und unternehmerische Risiken auslösen.

Bedeutung des Merkblatts, Kritikpunkte und Ausblick auf die KWL-Überarbeitung

Das Merkblatt des BMWE versteht sich als Orientierungshilfe und bildet zugleich die bisherige Verwaltungspraxis in weiten Teilen ab. Es schafft für Unternehmen, Forschungseinrichtungen und Behörden eine klarere Grundlage für die rechtssichere Gestaltung ihrer Geschäftstätigkeit mit Drohnen und Loitering-Munition. Einige Aussagen setzen jedoch neue Akzente.

Dies gilt insbesondere für die Einordnung spezifischer Triebwerke und die weite Auslegung bewaffnungsfähiger Drohnen. Kritisch wird gesehen, dass relativ einfache Standardkomponenten aus zivilen Drohnenanwendungen durch spezialisierte Anpassungen in den Bereich der Kriegswaffen rücken können. Positiv hervorzuheben ist die Ankündigung einer überfälligen Überarbeitung der Kriegswaffenliste und der zugehörigen Erläuterungen.

Die bisherigen Begriffe sind nicht ohne Weiteres auf moderne autonome Systeme, Loitering-Munition und hochintegrierte Drohnen übertragbar. Bis zur Überarbeitung empfiehlt sich, das Merkblatt als praxisnahe Hilfestellung zu nutzen. Trotzdem bleibt es rechtlich unverbindlich, sodass eine sorgfältige Einzelfallprüfung und die Abstimmung mit den zuständigen Behörden zwingend bleiben.

Fazit: Was das Merkblatt jetzt für die Praxis bedeutet

Das neue BMWE-Merkblatt schärft den Blick für die kriegswaffenrechtlichen Risiken moderner Drohnen- und Loitering-Systeme und reduziert zugleich Auslegungslücken. Unternehmen, Entwickler und Forschungseinrichtungen erhalten konkrete Anhaltspunkte zu Prototypenstadium, Komponenten und bewaffnungsfähigen Plattformen.

Dennoch bleibt der Spielraum für Interpretation groß, vor allem bei Mischanwendungen und Dual-Use-Komponenten. Wer hier tätig ist, sollte interne Compliance-Prozesse prüfen und transparente Dokumentationen aufbauen. Frühzeitige Abstimmungen mit den Behörden helfen, Haftungsrisiken und Projektverzögerungen zu vermeiden. So wird das Merkblatt zum strategischen Instrument, statt nur als zusätzliche Hürde wahrgenommen zu werden.